19 сентября 2024 года • Аналитический доклад №980
Доклад Скотта Линсикома, Марка Джоффe и Крита Чанвонг Коуэна из Института Катона переведена Grgrm
Ознакомиться с оригиналом в PDF
Cубсидии на развитие штатов и муниципалитетов могут стимулировать компании инвестировать локально, но часто оказываются неэффективными и затратными, особенно по сравнению с альтернативными мерами, которые доказали свою эффективность в стимулировании инвестиций более рациональным и справедливым способом. В последнее время штаты предоставляют крупные льготы производителям полупроводников и электротранспорта, что зачастую связано с промышленной политикой эпохи Байдена.
Хотя подобные пакеты субсидий, как и их предшественники, уже вызывают экономические и практические вопросы, они остаются привлекательными (если не неизбежными) для избранных чиновников. Это связано с их высокой заметностью для избирателей, использованием аналогичных мер конкурентами, а также с отсутствием прозрачности в раскрытии информации.
Что такое бизнес-субсидии
Бизнес-субсидии — это меры поддержки, которые предлагают государственные и муниципальные власти, чтобы побудить компании переехать, расширить свое присутствие или остаться в определённой юрисдикции. Экономист Тимоти Бартик определяет их как «программы помощи бизнесу, предоставляющие компаниям такие выгоды, как налоговые льготы, денежные гранты, бесплатные земельные участки и бесплатное обучение сотрудников». К другим видам субсидий относятся низкопроцентные займы, государственные гарантии по кредитам, возможность выпускать облигации с налоговыми льготами, бесплатная (оплачиваемая налогоплательщиками) инфраструктура, снижение тарифов на коммунальные услуги, ускоренное получение разрешений или снижение требований к их выдаче. Как поясняет Совет по исследованиям в области экономики и развития, такие меры «разработаны для того, чтобы влиять на инвестиционное поведение компаний с целью экономического развития» в конкретной местности.
Бизнес-субсидии не приносят пользы всему бизнесу или населению в целом. Эти субсидии узко направлены на одну или несколько компаний, рассматривающих возможность ведения бизнеса в определённой юрисдикции. Часто такие субсидии привязаны к конкретным показателям, например, инвестированию определённой суммы или созданию определённого количества местных рабочих мест. В случае невыполнения обещаний компания может лишиться льгот (механизм «возврата» субсидий). Хотя полная отмена всех субсидий была бы идеальным решением, данное исследование предлагает два постепенных подхода к их ограничению: повышение прозрачности и межштатные соглашения. Введение этих мер финансовой дисциплины сократит использование субсидий и позволит обществу лучше понимать их стоимость.
Рисунок 1: Совокупная стоимость субсидий имеет тенденцию к росту с 2000 года.
Источник: Анализ данных Good Jobs First, выполненный с учётом индекса потребительских цен для всех городских жителей.
Лучшим источником более актуальных данных о субсидиях является база данных, поддерживаемая Good Jobs First — ресурсным центром, продвигающим прозрачность и подотчётность в экономическом развитии. Хотя недостаток прозрачности со стороны правительств ограничивает полноту этой базы, аналитики Good Jobs First дополняют анализ финансовых отчётов поиском материалов в СМИ о субсидиях.
Кроме того, инструмент Subsidy Tracker включает детали каждой обнаруженной сделки по бизнес-субсидиям, включая стоимость предоставленных льгот. Поскольку субсидии могут предоставляться в форме займов, которые могут быть возвращены или нет, оценка стоимости субсидий от Good Jobs First не равна бюджетным затратам штатов или муниципалитетов. На рисунке 1 показана общая стоимость субсидий, зафиксированных в Subsidy Tracker, по календарным годам, исключая федеральные субсидии.
В 2021–2022 годах наблюдался резкий рост субсидий, когда правительства штатов и муниципалитетов, вероятно, были вдохновлены промышленной политикой на федеральном уровне.
После достижения пика в период после Великой рецессии, когда конкуренция между штатами и муниципалитетами за редкие рабочие места была особенно острой, совокупная стоимость субсидий снизилась в последние годы 2010-х годов. Однако в 2021–2022 годах произошёл резкий скачок, когда правительства штатов и муниципалитетов располагали средствами из Американского плана спасения и, похоже, активизировались в привлечении корпоративных работодателей под влиянием промышленной политики на федеральном уровне.
Следующий раздел рассматривает две отрасли, поддерживаемые администрацией Байдена, которые привлекли значительное внимание штатов и муниципалитетов в контексте субсидий: электротранспорт и полупроводники.
Недавний рост госсубсидий на электромобили и полупроводники
В последние годы штаты активно конкурируют за размещение заводов по производству электромобилей, аккумуляторов для них или того и другого вместе. В таблице 1 показаны крупные сделки, связанные с субсидиями на электромобили, зарегистрированные Good Jobs First в 2022 и 2023 годах. Совокупная стоимость этих субсидий превысила 15 миллиардов долларов.
Таблица 1: Штаты выделили 17 миллиардов долларов на субсидии для электротранспорта в период с 2021 по 2023 годы.
Источник: Анализ данных Good Jobs First.
Компании, производящие микропроцессорные чипы, также получили значительные льготы, привязанные к конкретным локациям. В таблице 2 приведены данные о субсидиях на производство полупроводников общей стоимостью почти 11 миллиардов долларов, предоставленных штатами в 2022 и 2023 годах.
Таблица 2: Штаты выделили 13 миллиардов долларов на субсидии, связанные с производством чипов, в период с 2021 по 2023 годы.
Источник: Анализ данных Good Jobs First.
Количество и масштаб этих субсидий указывают на согласованность политики штатов с федеральной промышленной политикой, сформировавшейся в первые годы администрации президента Байдена. Закон об инвестициях в инфраструктуру и рабочие места 2021 года и Закон о снижении инфляции 2022 года включали положения, направленные на стимулирование отечественного производства и спрос на электромобили. С тех пор чиновники различных уровней (президент Байден, члены Конгресса, губернаторы, мэры, министры торговли и др.) неоднократно проводили совместные публичные мероприятия или выпускали пресс-релизы, демонстрирующие взаимную поддержку субсидируемых проектов. Например, в случае с вьетнамским производителем электромобилей VinFast офис губернатора Северной Каролины Роя Купера по просьбе компании напрямую обратился к администрации Байдена с запросом о возможной федеральной поддержке.
Хотя пока рано делать выводы об успехе или провале новых проектов по производству электромобилей, тревожные сигналы уже появились. Например, к 2023 году стало очевидно, что на рынке возник избыток электромобилей, так как многие потребители обеспокоены ограниченным запасом хода батарей. Эти опасения усилились после январских морозов 2024 года, которые выявили слабые стороны электромобилей и зарядной инфраструктуры в зимних условиях, а также из-за решения Tesla в апреле 2024 года сократить значительную часть команды, которая работала над развитием своей сети зарядных станций. Вместе с сохранением высокой цены электромобилей, проблемами ремонта и возможной партийной оппозицией администрации Байдена, продажи электромобилей в США заметно замедлились к середине 2024 года.
В результате широко разрекламированные инвестиции в цепочки поставок электромобилей в стране были отложены или сокращены, даже после начала подготовительных и строительных работ. Например, компания Ford сократила проект завода в Маршалле, штат Мичиган, который в 2023 году получил субсидии на сумму $1,7 миллиарда. В марте 2024 года Rivian Automotive, сославшись на необходимость в экономии средств, приостановила строительство завода по производству электромобилей в Стэнтон-Спрингс, Джорджия, несмотря на обещанные $1,467 миллиарда в виде субсидий штата и местных властей. В итоге VinFast сначала сократила, а затем приостановила строительство завода в округе Чатам, Северная Каролина, за который в марте 2022 года получила налоговые льготы на $1,254 миллиарда. Позже VinFast объявила, что производство на этом заводе начнётся только в 2028 году — на четыре года позже запланированного. Сейчас становится очевидным, что субсидии, связанные с электромобилями, могут привести к неэффективным инвестициям.
Аналогичным образом, федеральный Закон о полупроводниках и науке 2022 года предусматривал меры по стимулированию производства полупроводников в стране, включая десятки миллиардов долларов в виде прямых грантов и субсидированных кредитов для крупных производителей чипов, а также налоговый кредит в размере 25% на капитальные инвестиции в производство полупроводников. Штаты и муниципалитеты добавили свои собственные субсидии, которые суммарно составили ещё миллиарды долларов, как показано в таблице 2. В период с 2021 по 2023 годы объём субсидий на производство полупроводников на уровне штатов и местных властей достиг $13,2 миллиарда.
Остаётся неясным, смогут ли эти субсидии для полупроводников на федеральном, штатовском и местном уровнях достичь заявленных целей. Речь идёт о создании крупных современных заводов по производству чипов, которые смогут успешно конкурировать на жестоком глобальном рынке без дополнительной государственной поддержки, а также о значительном увеличении доли США в производстве передовых полупроводников. Однако уже появились тревожные сигналы: проекты сталкиваются с серьёзным перерасходом средств и задержками. Например, строительство завода Intel в Нью-Олбани, Огайо, теперь планируется завершить только к 2027 году, на два года позже первоначального срока. Первый завод Тайваньской корпорации по производству полупроводников (TSMC) в Аризоне начнёт коммерческое производство в 2025 году, а не в 2024-м, как изначально обещали. Завод Samsung в Тейлоре, Техас, также, вероятно, сталкивается с теми же проблемами.
Кроме того, существуют опасения, что эти американские заводы по производству полупроводников не будут соответствовать передовым стандартам отрасли. Об этом говорил Скотт Линсиком в июне 2024 года на слушаниях в Совместном экономическом комитете Конгресса:
“Первый завод TSMC в Аризоне будет выпускать 4-нанометровые чипы в относительно небольших объёмах (20 000 единиц в месяц), когда начнёт коммерческое производство в середине 2025 года. Но уже сейчас компания производит 3-нанометровые чипы на Тайване в гораздо больших объёмах (100 000 единиц в месяц в текущем году) и намерена начать массовое производство 2-нанометровых чипов там же в следующем году. Samsung, как сообщается, также начнёт производство 4-нанометровых чипов в Техасе в 2025 году, тогда как в Корее к этому моменту компания перейдёт на 2-нанометровое производство. Оба производителя также сообщили о значительных перерасходах на своих предприятиях в США — затратах, которые, возможно, будут переложены на американских потребителей… Кроме того, руководители компаний неоднократно утверждали, что будут сохранять “самые передовые технологии производства чипов” в своих странах. Тем временем национальный чемпион Intel с 2018 года испытывает трудности в производстве таких чипов, и сегодня многие аналитики сомневаются в способности компании догнать лидеров отрасли, таких как TSMC и Samsung”.
Конечно, субсидии штатов и местных властей предоставлялись не только для экологически чистой отрасли и полупроводников. Другие отрасли, которые получили значительные стимулы, включают сталь, нефтегазовую промышленность, недвижимость, интернет-розничную торговлю, потребительскую электронику и интернет-услуги, такие как дата-центры. Amazon, связанный и с интернет-торговлей и с интернет-услугами, получил четыре пакета субсидий, каждый из которых превышал $100 миллионов, в 2022 и 2023 годах. Meta и Google также получили несколько субсидий на уровне штатов и местных властей, хотя их суммы были меньше.
Исследования показывают, что лишь небольшая часть таких бизнес-субсидий действительно влияет на принятие компаниями решений об инвестициях.
Крупнейшая из недавних сделок Amazon в $1 миллиард на 15 лет была предложена властями округа Морроу, Орегон, малонаселённого региона к востоку от Портленда. Пакет налоговых льгот был предназначен для того, чтобы стимулировать Amazon построить пять дополнительных дата-центров в этом округе. Трое комиссаров (то есть членов комиссии), которые утвердили эти стимулы для корпорации, владеют компанией по предоставлению услуг оптоволоконной связи, обслуживающей Amazon и они сделали это, чтобы увеличить свои доходы, если компания расширит своё присутствие в округе.
Предполагаемые выгоды от государственных субсидий
Сторонники госсубсидий часто утверждают, что такие меры приносят значительные выгоды для правительства штатов и местных граждан, однако эти заявления сомнительны.
На самом деле, субсидии штатов и муниципальных органов власти часто предоставляются компаниям за инвестиции, которые они бы сделали независимо от предложенных бизнес-льгот. Исследования показывают, что лишь немногие бизнес-стимулы напрямую способствуют принятию инвестиционного решения. Например, обзор научной литературы, проведенный Институтом исследований занятости им. У. Е. Апджона в 2018 году, показал, что субсидии и льготы имели решающее значение только в 2–25% всех инвестиционных решений, что означает, что по меньшей мере три из четырех льгот не сыграли ключевой роли в привлечении инвестиций.
Аналогично также, что в ходе опроса руководителей компаний из Северной Каролины, проведенного в 2015 году, было установлено, что субсидии на уровне штата и муниципальных органов власти оказались менее значимыми, чем множество других факторов, при оценке деловой среды региона.
Правительства, которые дают эти субсидии, часто утверждают, что это благодаря им компании начинали совершать инвестиции. Однако исследования показывают, что это случается редко. Более того, сами компании нередко подтверждают, что государственные льготы не повлияли на их решения. Например, компания Cargill подала заявку на получение налоговой льготы в штате Техас через четыре месяца после того, как объявила о планах построить завод по производству кормов для животных в этом штате. Генеральный директор другой компании, получившей льготы в Техасе, Майкл Смит из Freeport ISG, заявил, что налоговые кредиты на сумму 375 миллионов долларов, полученные его компанией, “не были фактором при принятии решения о месте расположения”.
Другие новостные сообщения также приводят аналогичные примеры. Однако, учитывая заинтересованность компаний и вопросы конфиденциальности, они вряд ли будут открыто признавать, что льготы не повлияли на их решения, поэтому подобных нераскрытых случаев, вероятно, гораздо больше.
Еще раз: правительства, которые дают эти субсидии, часто утверждают, что это благодаря им компании начинали совершать инвестиции. Однако действия компаний и исследования этой области часто говорят об обратном, что государственные льготы не влияют на решения компаний.
Сторонники бизнес-субсидий также утверждают, что такие меры не просто перераспределяют инвестиции и ресурсы между регионами или переводят деньги налогоплательщиков в пользу бизнеса, но и создают дополнительные экономические эффекты для местных граждан, которые значительно превышают затраты бюджета, то есть субсидии помогают привлекать компании, которые создают рабочие места в регионе. На практике действия самих компаний часто показывают, что льготы мало влияют на их решения. Этот эффект называют «мультипликатором», потому что одна инвестиция запускает цепочку других. Но подобные эффекты редко подтверждаются строгим экономическим анализом.
Исследователь Дэвид Ноймарк и его коллеги изучили, как работает программа налоговых льгот California Competes Tax Credit (CCTC), которая была создана, чтобы привлечь бизнес в Калифорнию или помочь компаниям расшириться. Они выяснили, что каждая новая рабочая позиция, созданная благодаря программе, приводила к появлению почти двух дополнительных рабочих мест в том же районе. Это создавало эффект «цепной реакции»: больше рабочих мест — больше людей тратят деньги, а местная экономика развивается. Исследователи также подсчитали, что на каждый доллар, потраченный на налоговые льготы, общий эффект для экономики составил $5,66.
Однако они заметили, что программа почти не влияла на перераспределение занятости или зарплат между разными предприятиями одной компании по стране. Это означает, что крупные фирмы, скорее всего, продолжали бы развивать свой бизнес в Калифорнии или в других местах без этих льгот.
Например, крупнейшими получателями льгот по программе CCTC оказались Lockheed Martin и Northrop Grumman — крупные оборонные компании. Эти компании, выполняя крупные заказы от федерального правительства США, в любом случае продолжили бы создавать рабочие места и увеличивать свои инвестиции, даже если бы льгот не было.
В 2020 году экономисты Кайлин Слэттери и Оуэн Зидар изучили, как налоговые льготы в размере 558 миллионов долларов, предложенные штатом Теннесси, повлияли на развитие Чаттануги. Эти льготы предназначались для привлечения компании Volkswagen, чтобы она построила новый завод в этом городе. Слэттери и Зидар решили сравнить результаты для занятости в Чаттануге с показателями в Хантсвилле, штат Алабама, который также участвовал в борьбе за этот завод, но льгот не предоставил.
В первые четыре года после подписания сделки в 2008 году Чаттануга добавила 2750 рабочих мест в автомобильной отрасли. Однако это оказалось значительно меньше, чем обещанные 14 000 рабочих мест, о которых говорил представитель Теннесси. После этого занятость в автомобильной промышленности в Чаттануге и Хантсвилле стала расти примерно одинаковыми темпами.
На основе этих данных и других исследований Слэттери и Зидар пришли к выводу, что доказательств того, что такие налоговые льготы приносят значительные экономические выгоды для региона, очень мало. Часто они не оправдывают своих затрат и не создают обещанного эффекта.
Количественный анализ предполагаемых выгод от стимулирующих мер
Наш анализ данных о государственных субсидиях и валового внутреннего продукта (ВВП) штатов не подтверждает часто выдвигаемое утверждение, что увеличение расходов на стимулирующие меры приводит к улучшению экономических показателей.
В рамках этого исследования мы рассмотрели общие расходы на субсидии с 2010 года, времени окончания Великой рецессии, по 2022 год. На рисунке 2 показана связь между объемом субсидий, предоставленных за этот период (в процентах от ВВП 2022 года), и ВВП на душу населения. Все значения представлены в долларах 2023 года.
Рисунок 2: Нет очевидной связи между государственными субсидиями и богатством на душу населения. Валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения за 2022 год, в долларах 2023 года.
Общая реальная стоимость субсидий, предоставленных с 2010 по 2022 год, в процентах от ВВП 2022 года.
Источники: Анализ на основе данных Good Jobs First; «Региональные данные о ВВП», Бюро экономического анализа; и «POP», Экономические данные Федеральной резервной системы, Федеральный резервный банк Сент-Луиса.
Как показано на Рисунке 2, существует слабая отрицательная корреляция (-0,2) между ВВП на душу населения и объемом предоставленных субсидий. Иными словами, штаты, предоставляющие более высокие субсидии, обычно несколько менее состоятельны, чем те, которые предлагают менее щедрые субсидии. Например, Оклахома предоставила субсидии на сумму 3,8% от своего ВВП за 2022 год, при этом ВВП на душу населения составил $45,616. В сравнении с Нью-Гэмпширом, где ВВП на душу населения равен $60,745, а субсидии составляют менее 0,1% от ВВП.
Данные также не подтверждают мнение о том, что больший уровень субсидий помогает штатам догонять более богатых соседей. Рисунок 3 показывает, сколько субсидий было предоставлено с 2010 по 2022 год в процентах от ВВП 2022 года и как это связано с годовым темпом роста ВВП каждого штата за тот же период. Коэффициент корреляции для каждой переменной равен -0,15, что означает, что больший объем субсидий совпадает с более медленным ростом. Например, Западная Виргиния предоставила субсидии на сумму 4,32% от своего ВВП, однако её среднегодовой темп роста составил всего 0,46%.
Рисунок 3: Нет очевидной зависимости между государственными субсидиями и экономическим ростом.
Составной среднегодовой темп роста реального валового внутреннего продукта (ВВП) по штатам с 2010 по 2022 год, в процентах.
Общий реальный объем субсидий, предоставленных с 2010 по 2022 год, как процент от ВВП 2022 года.
Источники: Анализ на основе данных Good Jobs First; «Региональные данные о ВВП», Бюро экономического анализа; и «POP», Экономические данные Федеральной резервной системы, Федеральный резервный банк Сент-Луиса.
Хотя эти корреляции не могут и не должны доказывать причинно-следственную связь, они, тем не менее, должны заставить сторонников субсидий задуматься. Если бы корпоративные стимулы были столь же экономически эффективными, как утверждают политики — генерируя значительные положительные экономические и социальные эффекты для экономики штата — мы бы ожидали положительную корреляцию между предложенными субсидиями, благосостоянием и экономическим ростом. Вместо этого мы наблюдаем противоположное.
Экономические издержки государственных и муниципальных субсидий для бизнеса
Хотя очевидные выгоды от корпоративных субсидий видны и ощутимы, так как часто принимают форму нового офисного здания или производственного завода, экономические издержки менее очевидны. Тем не менее, эти издержки значительны и широко распространены:
Фискальные издержки
Бизнес-стимулы обычно требуют использования налоговых поступлений, что влечет как прямые бюджетные затраты, так и косвенные издержки упущенных возможностей. Учитывая, что бюджеты ограничены, особенно на уровне штатов и местных властей, расходы на корпоративные субсидии неизбежно означают либо меньшее количество средств для политики, направленной на благо общественности, такой как налоговые льготы или расходы на инфраструктуру, либо повышение налогов для финансирования субсидий. Кроме того, помимо простых вопросов справедливости и хорошего управления, это может означать более низкий экономический рост и, как следствие, снижение налоговых поступлений в будущем.
Издержки для конкурентов
Субсидии ставят в невыгодное положение местные компании, которые конкурируют с субсидируемыми фирмами за клиентов и ресурсы. Эти фирмы также могут столкнуться с более высокими затратами, так как фирма-получатель субсидий захватывает дефицитную рабочую силу, материалы и другие ресурсы за счет налогоплательщиков. Поскольку налоговые льготы в основном предоставляются более крупным, прибыльным компаниям, такие невидимые последствия для несубсидируемых фирм могут быть особенно разрушительными для новых или более мелких конкурентов.
Издержки мертвого груза
Субсидии заставляют компании перераспределять ресурсы с эффективных и социально продуктивных видов деятельности на поддержку менее продуктивных или на поиски экономических рент, возникающих из субсидий, зависящих от конкретного местоположения. Например, государственные и местные власти Нью-Джерси предоставили более 1 миллиарда долларов субсидий с 2017 года для поддержки строительства мегамолла American Dream в Секаусе. С момента открытия торговый центр теряет деньги и не может обеспечить достаточный денежный поток для полного покрытия процентов по муниципальным облигациям, выпущенным для финансирования строительства. В то время как популярность торговых центров снижается, штат сделал крупную ставку на бизнес, который не оправдал ожиданий.
Стимулы также привлекают дополнительные средства в политическую систему, уводя деньги от продуктивных частных предприятий. Исследование 2022 года экономистов Рассела Собеля, Гэри Вагнера и Питера Калканьо показало, что после того как штат начинает предлагать крупные корпоративные сделки по субсидированию, ежегодные пожертвования кандидатам на государственные должности увеличиваются на 1 миллион долларов.
Наконец, компании перенаправляют ресурсы с основного бизнеса на консультантов по выбору местоположений. Хотя консультации по выбору местоположения существовали бы и без корпоративных субсидий, нынешняя конкуренция между юрисдикциями предоставляет консультационным фирмам возможность предложить дополнительные услуги и значительно увеличить объем своих счетов. Одна такая фирма, Global Location Strategies, сообщает руководителям компаний, что она может «найти подходящие программы субсидий для вашего проекта… эффективно вести переговоры по финансовым и нефинансовым стимулам, которые максимизируют вашу отдачу от инвестиций… [и] сотрудничать с вами, чтобы установить процедуры, обеспечивающие получение всех обещанных выгод». Деньги, потраченные на эти рентные деятельности, — это деньги, которые уже не получится потратить на капитальные расходы, рабочую силу, НИОКР или вернуть акционерам.
Дорогие неудачи
Стимулы часто не достигают желаемых результатов или даже идут компаниям, которые позже просто банкротятся. В 2010 году штат Делавэр предоставил компании Fisker Automotive 21,5 миллиона долларов стимулов для того, чтобы она заняла закрытый завод General Motors на Boxwood Road в Вилмингтоне, создав при этом как минимум 2495 рабочих мест. Однако Fisker Automotive обанкротилась, так и не открыв завод (основатель Fisker создал вторую компанию по производству электромобилей, которая также подала заявление о банкротстве в июне 2024 года). В конечном итоге завод был снесен и заменен складом Amazon с дополнительными 4,5 миллионами долларов государственных субсидий. В 2017 году штат Висконсин предложил компании Foxconn Technology Group 3 миллиарда долларов субсидий для строительства завода по производству ЖК-дисплеев, который должен был обеспечить рабочие места для 13 000 человек, но после громкой церемонии закладки фундамента с участием президента Дональда Трампа и губернатора Скотта Уокера, завод так и не был построен. С 2015 года штат Нью-Йорк потратил почти 1 миллиард долларов на солнечную панельную фабрику Tesla в Буффало, которая должна была производить солнечные панели для покрытия крыш 1000 домов, но к 2023 году эта фабрика производила всего около 2% от прогнозируемого объема. Еще огромное множество других неудачных субсидий можно найти на американском ландшафте.
Злоупотребление правом на принудительный выкуп земель
Бизнес-субсидии также часто связаны с неправильным использованием власти на принудительный выкуп. Одним из самых известных случаев было дело в Нью-Лондоне, штат Коннектикут, в 2001 году, когда штат привлек Pfizer в struggling город с помощью налоговых льгот и других стимулов. Нью-Лондон попытался прогнать владельцев домов рядом с новым заводом Pfizer через принудительный выкуп их земли. Владельцы домов подали иск в суд, доведя его до Верховного суда, который в 2005 году вынес решение против несчастных владельцев в деле Kelo против города Нью-Лондон. В конце концов, Pfizer решила покинуть Нью-Лондон, и район, в котором были снесены дома, так и не был реконструирован. Национальная волна возмущения по поводу использования принудительного выкупа для частных целей после решения суда Kelo привела к тому, что 43 штата приняли законодательство, ограничивающее эту практику.
Один из штатов, который не реформировал право выкупа, Северная Каролина, использовал его в 2022 году для освобождения земли под строительство завода VinFast EV по производству электромобилей. План штата заключался в том, чтобы предоставить заводскому комплексу бесплатную инфраструктуру, снося 27 домов, пять малых бизнесов и церковь, построенную в 1888 году, несмотря на сопротивление ряда нынешних владельцев земель. Как обсуждается в разделе «Недавний рост субсидий штатов для электромобилей и полупроводников», планы по строительству завода и завершению процесса изъятия земли недавно застряли, возможно, из-за слабого спроса на электромобили.
Кроме этих примечательных примеров, программы субсидий регулярно страдают от других скрытых издержек, связанных с национальной промышленной политикой, таких как моральный риск, неблагоприятный отбор и неопределенность политики — явления, которые могут не только ухудшить бюджет, но и привести к провалам и снижению частных инвестиций, даже в отраслях, которые поддерживают субсидирующие правительства.
Отсутствие прозрачности в субсидиях
Как обсуждается в разделе о стоимости субсидий, измерение их бюджетного воздействия усложняется из-за отсутствия прозрачности. Нет единого источника, который охватывал бы все расходы и упущенные налоговые доходы, связанные с государственной поддержкой бизнеса.
Традиционно усилия по улучшению прозрачности в этой области были сосредоточены на налоговых расходах и налоговых льготах; кредиты и прямые субсидии получили меньше внимания. Поэтому полезно дать определение этим терминам, прежде чем рассматривать доступные ресурсы.
Налоговый расход — это любое сокращение доходов правительства, обусловленное специальным положением налогового кодекса. Эта широкая категория включает такие «обязательные» исключения, как вычет по ипотечным процентам. Этот тип положения могут использовать различные налогоплательщики, и он обычно не входит в определение корпоративных налоговых льгот.
Заявление № 77 Совета по государственному бухгалтерскому учету (GASB) требует прозрачности для более узкой категории — налоговых льгот, которые представляют собой потери доходов, «возникающие в результате соглашения между государством и индивидуумом или организацией, в рамках которого государство обещает отказаться от налоговых поступлений, а индивидуум или организация обещают впоследствии совершить определенные действия, способствующие экономическому развитию или приносящие пользу государству или его гражданам».
Заявление GASB 77, вступившее в силу в 2017 году, повысило прозрачность налоговых инцентивов, но само заявление и его реализация имеют несколько ограничений. Во-первых, оно не требует от властей отчетности о потере доходов на протяжении всей жизни льготы, а только о сумме потерь за тот финансовый год, который покрывает соответствующий финансовый отчет. Во-вторых, местные власти в ряде штатов не обязаны внедрять стандарты отчетности GASB и, как правило, этого не делают.
Еще раз: явные преимущества корпоративных субсидий видны и ощутимы, но их издержки менее очевидны. Тем не менее, они значительны и широко распространены.
Наконец, даже среди организаций, соблюдающих стандарты GASB, отчетность по налоговым льготам не была последовательной с момента вступления в силу Заявления 77. Анализ, проведенный Good Jobs First, показывает неравномерность отчетности местных властей по налоговым льготам в разных штатах, при этом многие не сообщают о «пассивных» потерях доходов, которые происходят, когда налоговая льгота, реализованная в одной юрисдикции, влияет на пересекающиеся органы (например, округа, муниципалитеты, школьные округа и специальные районы, которые все облагают налогами на одну и ту же территорию).
Еще одним перспективным источником данных являются отчеты по налоговым инцентивам, публикуемые большинством штатов и некоторых местных властей. Анализ Volcker Alliance показал, что 42 штата выпустили такие отчеты за 2019 финансовый год. Институт налогообложения и экономической политики предоставляет ссылки на более актуальные отчеты по налоговым расходам, подготовленные большинством штатов.
Однако отчеты по налоговым расходам сильно различаются в разных штатах и имеют важные ограничения. Рассмотрим штат Огайо, который был упомянут Volcker Alliance как пример с особенно подробной отчетностью. Несмотря на этот уровень прозрачности, сбор данных о налоговых инцентивах в Огайо вызывает сложности.
Последний отчет по налоговым расходам штата Огайо показывает потери доходов по 154 налоговым мерам за 2022–2025 финансовые годы. В 2023 финансовом году общие потери составили 10,5 миллиардов долларов, при этом большинство налоговых расходов связано с такими обязательными положениями, как освобождение от налога с продаж на материальные ценности, предназначенные для использования в производстве.
В отчете Огайо перечислены несколько настоящих корпоративных налоговых инцентивов, таких как налоговые кредиты на создание и сохранение рабочих мест. Однако отчет не показывает, какие компании получили эти кредиты, хотя списки получателей можно найти в приложении к ежегодному отчету Департамента развития Огайо. К сожалению, эти списки не показывают сумму, предоставленную каждому работодателю. Наконец, потери доходов, указанные в отчете по налоговым расходам штата, не совпадают с суммами, указанными в примечаниях к налоговым льготам в Ежегодном всеобъемлющем финансовом отчете (ACFR) штата Огайо за 2023 год.
Отчетность по налоговым инцентивам в Делавэре менее развита, чем в Огайо, что создает дополнительные трудности. Последний отчет штата «Налоговые предпочтения» охватывает 54 налоговые льготы за два финансовых года, но для половины из них общая потеря доходов указана как 0, незначительная, неизвестная, не применимая или не подлежащая раскрытию из-за законов о конфиденциальности налогоплательщиков. Последний ACFR Делавэра показывает только две налоговые льготы на общую сумму 8 миллионов долларов, при этом оговоренные суммы не совпадают с теми, что указаны в отчете о налоговых предпочтениях. Другие государственные отчеты сталкиваются с подобными проблемами прозрачности.
Наконец, Заявление GASB 77 и отчеты по налоговым расходам исключают важные категории, такие как гранты, кредиты и субсидированную инфраструктуру.
Почему же субсидии продолжают существовать?
Несмотря на хорошо задокументированные и широко распространенные проблемы, связанные с государственными субсидиями, их использование продолжает существовать и даже увеличилось в начале 2020-х годов. Одна из причин заключается в обыкновенной политике: избиратели, как правило, поддерживают субсидии, а избранные должностные лица в разных юрисдикциях конкурируют за голоса, привлекая бизнесы. Второй фактор заключается в том, что суды проявляют уважение к тому факту, что избранные должностные лица определяют как «общественную цель». Это позволяет законодателям обходить положения в конституциях штатов, запрещающие подаяние или дарение.
Политическая привлекательность и конкуренция за субсидии
Большинство политиков и избирателей поддерживают субсидии — особенно когда появляется возможность привлечь крупную компанию в местное сообщество. Например, когда Amazon устроила конкурс среди государственных и местных властей на выбор места для своего второго головного офиса, опрос MSN показал, что 68% республиканцев и 55% демократов поддержат «государственные субсидии для привлечения крупной компании». В исследовании 2014 года политолог Нэйтан Дженсен и его коллеги опросили 1 974 респондента о том, что произойдёт, если их губернатор поддержит корпоративные субсидии. Они выяснили, что избиратели будут на 2,4% более склонны проголосовать за губернатора, поддерживающего субсидии. Интересно, что, как отмечают авторы, «политики получают больше голосов, если предлагают субсидии, которые превышают предложения конкурентов, даже если их штат в конечном итоге не выигрывает проект (около 5,2% среди всех респондентов и 10,7% среди независимых)». Однако «политики получают ещё больше поддержки, если они предлагают субсидии, даже если в итоге проект всё равно не удастся, что делает такой подход выгодным в некоторых экономических условиях». Политики могут получить больше голосов от избирателей, даже если их усилия по привлечению бизнеса (через предоставление субсидий) не увенчаются успехом и проект всё равно не реализуется. Причина в том, что избиратели часто оценивают не результат, а сам факт того, что политик пытался сделать что-то значимое для привлечения инвестиций или создания рабочих мест. В некоторых экономических условиях это может восприниматься как активное руководство и забота о развитии региона. Когда проект наоборот реализуется, корпоративные субсидии предлагаются и инвестиции привлекаются, избиратели вознаграждают действующего губернатора менее щедро.
Игра с государственными субсидиями создаёт гонку за субсидии между штатами и муниципальными властями - гонку, которую трудно остановить без достижения согласия среди законодателей.
Избиратели предпочитают то, что видно, а не то, что скрыто, особенно в экономике. Политики, которые пытаются поддерживать видимые достижения, вроде строительства заводов или создания рабочих мест, получают больше одобрения. Это объясняется тем, что, как писал французский экономист Фредерик Бастиа почти 200 лет назад, люди замечают только очевидные выгоды действий правительства, но не задумываются о скрытых издержках, например, о том, что можно было бы сделать вместо этого. Поэтому избиратели чаще поддерживают тех, кто показывает заметные результаты, даже если такие проекты имеют скрытые и значительные расходы.
Действия политиков по предоставлению корпоративных льгот напоминают классическую проблему «коллективного действия». Штаты и города конкурируют за ограниченные ресурсы, такие как заводы, рабочие места и инвестиции. Экономисты часто объясняют это через «дилемму заключённого» из теории игр. Суть в том, что два подозреваемых могли бы избежать наказания, если бы оба молчали. Но, поскольку никто из них не уверен, что другой поступит так же, они выбирают признание, чтобы уменьшить свой срок.
То же происходит с политиками: им выгодно не предлагать субсидии корпорациям, но если один этого не сделает, а другой предложит, то второй выиграет политически. Поэтому оба в итоге предлагают субсидии, даже если это невыгодно в долгосрочной перспективе.
Рисунок 4: Дилемма заключённого в контексте субсидий.
Источник: Майкл Д. Фаррен и Мэтью Д. Митчелл, «Межштатное соглашение для прекращения гонки вооружений экономического развития», Центр Меркатуса при Университете Джорджа Мейсона, 23 июля 2020 года.
Игра с корпоративными стимулами создает гонку субсидий между штатами и местными органами власти — гонку, которую если не невозможно, то очень трудно остановить без соглашения между законодателями о полном отказе от субсидий.
Доктрина общественной пользы и корпоративные стимулы
Суды часто признают государственные корпоративные стимулы законными, основываясь на доктрине так называемой общественной пользы. Это происходит даже несмотря на то, что в конституциях многих штатов есть правила, которые запрещают использовать государственные деньги в частных интересах.
Доктрина общественной пользы говорит, что государственные деньги можно тратить только на нужды общества. Однако, что именно считать «общественной пользой», определение крайне расплывчато — это может быть всё, что приносит выгоду людям. Суды обычно доверяют законодательным органам решать, что именно считается такой пользой.
Например, законодательный орган Пенсильвании в 1967 году принял Закон P.L. 251–102, известный сейчас как Закон о финансировании экономического развития. Этот закон предоставляет субсидии производственным предприятиям штата. В нём заявляется, что «нынешнее и будущее … общее благосостояние жителей этого Содружества требует, чтобы в качестве общественной пользы продвигались и развивались новые … экономические виды деятельности». Закон содержит ещё шесть упоминаний термина «общественная польза».
В 1968 году Верховный суд Пенсильвании отклонил иск, в котором говорилось, что закон P.L. 251–102 нарушает антидотационные положения конституции штата. Суд решил, что законодательный орган лучше понимает, что нужно людям, и может собрать больше информации, чтобы определить, что считается общественной пользой. Поэтому, если законодатели решили, что этот закон приносит пользу обществу, значит, всё, что делается согласно этому Закону, тоже считается общественной пользой.
Судебная поддержка законодательных интерпретаций общественной пользы не является уникальной для Пенсильвании. К 1996 году 46 штатов признали конституционность субсидий для экономического развития. Именно это судебное одобрение позволяет избранным чиновникам предлагать корпоративные стимулы, чтобы конкурировать с другими штатами в гонке за госсубсидии. (В Приложении подробно изложена история развития доктрины общественной пользы и её роль в ослаблении антидотационных положений штатов.)
Рекомендации по политике
Идеально, чтобы государственные и местные органы власти ликвидировали все налоговые льготы и субсидии для корпораций, учитывая их экономические, политические и этические недостатки. Правительство оказывает наименьшее воздействие на экономическую деятельность, когда оно ограничивает расходы лишь на необходимые государственные функции, избегает вмешательства в частные коммерческие рынки и финансирует свою деятельность через низкие, широко распространённые и легко понимаемые налоги. Корпоративные льготы нарушают эти принципы, обогащая избранных — как правило, крупные и богатые корпорации — за счёт налогоплательщиков и других бизнесов. Их следует полностью избегать или, по крайней мере, значительно сократить.
Тем не менее, поскольку политическое искушение продолжать эти экономические вмешательства чрезвычайно велико, немедленная отмена таких мер кажется маловероятной. На данный момент политики могли бы добиться постепенного прогресса в реформировании государственных льгот, заключив соглашения с другими юрисдикциями и инициируя реформы, направленные на повышение прозрачности.
Государственные договоры (Compact)
Соглашения между штатами и муниципальными властями о том, чтобы не предлагать налоговые льготы бизнесу, могут помочь решить одну из главных политических проблем, связанную с субсидиями — “дилемму заключённого”, о который говорилось выше. Ситуация, когда штаты предлагают субсидии, чтобы привлечь компании, но в результате возникает конкуренция между ними и все оказываются в убытке. Если местные законодатели будут уверены, что их соседи не будут предлагать субсидии, чтобы заманить бизнес, это поможет избежать “гонки за субсидиями”, которая сейчас существует в США. Такая ситуация также избавит чиновников от необходимости оправдывать политику субсидий.
Подобные соглашения редки в США, но широко используются в международной торговле. Например, правила Всемирной торговой организации (ВТО), которые регулируют субсидии. Эти правила были согласованы всеми 164 государствами-членами, включая США и другими крупными индустриализированными экономиками, которые включены в их национальные законодательства. Эти дисциплины (1) определяют субсидии и ограничивают (или даже запрещают) те, которые наносят наибольший экономический вред и искажают торговлю; (2) требуют от государств-членов ежегодно отчитываться о применении субсидий; (3) предоставляют площадку для обсуждения субсидий и переговоров по новым правилам их использования; и (4) позволяют правительствам оспаривать использование субсидий другими странами через национальные анти-субсидийные меры (называемые мерами по противодействию субсидиям в США) или судебные разбирательства между государствами (разрешение споров) в ВТО. Эти правила не идеальны, но государства-члены ВТО — включая США, Европейский Союз и Китай — используют их регулярно и добились значительных успехов в увеличении раскрытия информации о сельскохозяйственных и промышленных субсидиях и сокращении их использования. Таким образом, международные соглашения ВТО, ограничивающие государственные субсидии, могут послужить ориентиром для межгосударственных соглашений (compact), стремящихся достичь тех же общих целей внутри США.
Согласно Национальному центру межгосударственных соглашений (NCIC) при аналитическом центре Совета государств, межгосударственное соглашение определяется как «контракт между двумя или более штатами», который «имеет силу закона и позволяет штатам выполнять определённые действия, соблюдать определённые стандарты или сотрудничать в ключевых областях политики. Статья I, раздел 10, пункт 3 Конституции США запрещает штатам заключать соглашения без согласия Конгресса. Однако Верховный суд принял функциональное толкование, постановив в деле Virginia v. Tennessee (1893), что согласие Конгресса требуется только в том случае, если данные соглашения усиливают полномочия штатов за счёт федерального правительства.
NCIC перечисляет 192 межгосударственных соглашений, которые охватывают различные вопросы. Некоторые из наиболее известных соглашений включают: Межгосударственную комиссию по надзору за преступниками, Межгосударственное соглашение о размещении детей и Межгосударственное соглашение о взаимном признании водительских удостоверений между штатами.
Межгосударственное соглашение (или серия региональных соглашений), которое запрещает или строго ограничивает корпоративные льготы, — это разумный способ уменьшить конкуренцию между штатами за привлечение бизнесов.
Уже существует прецедент для таких соглашений. Поскольку агломерация Канзас-Сити разделена между штатами Миссури и Канзас, компании пытались получить налоговые льготы, просто переезжая через границу в соседний штат, сохраняя в основном тот же самый персонал. Это привело к так называемой “пограничной войне” за субсидии, и в 2019 году оба штата предприняли шаги, чтобы смягчить конфликт. Сначала законодательное собрание Миссури приняло законопроект SB 182, который запрещал выдачу новых налоговых кредитов или субсидий компаниям, переезжающим из приграничных округов Канзаса в приграничные округа Миссури. Этот закон вступал в силу только после того, как Канзас предпримет аналогичные шаги. Губернатор Канзаса Лора Келли издала исполнительный указ 19–09, который содержал положения, схожие с законодательством Миссури.
На начало 2024 года перемирие между штатами сохранялось, хотя с некоторыми неудачами. Соглашения о налоговых льготах, которые были на стадии рассмотрения в момент перемирия, продолжили действовать. Законодательное собрание Канзаса не приняло законопроект, который должен был включить исполнительный указ губернатора Келли в законодательство штата. Кроме того, перемирие не мешает межгосударственной конкуренции за профессиональные бейсбольные и футбольные команды Канзас-Сити (Royal и Chiefs соответственно). В 2022 году мэр Канзас-Сити, штат Миссури, Квинтон Лукас в Твиттере заявил, что потеря команды Chiefs в пользу Канзаса “поставит под угрозу всё перемирие”. Однако в июне 2024 года законодательное собрание Канзаса приняло план по привлечению этих команд, предложив выпустить облигации для строительства стадионов на сумму, потенциально достигающую миллиардов долларов.
Коалиция за прекращение корпоративных налоговых льгот, двупартийная группа законодательных органов штатов, сделала более амбициозную попытку остановить корпоративные льготы через межгосударственное соглашение. В 2019-2021 годах члены коалиции в 15 штатах предложили законы, которые должны были помешать использованию налоговых средств для того, чтобы стимулировать компании переезжать из других штатов, присоединившихся к соглашению. Однако на момент написания этого текста ни один штат не принял это соглашение и коалиция прекратила свою работу.
Со временем государственные и муниципальные власти должны принять единые стандарты для отчётности по субсидиям. Эти правила могут быть разработаны и поддерживаться признанным органом по стандартизации.
Тем не менее, политическим лидерам, стремящимся ограничить субсидии, стоит изучить соглашение, предложенное коалицией по отмене корпоративных налоговых льгот. В версии этого соглашения, предложенной Аризоной в 2021 году, были положения о создании Национального совета по лучшим практикам в экономическом развитии. Также в предложении предусматривалось запретить попытки переманить компании из одного штата в другой, а также улучшить отчётность и прозрачность в отношении предоставляемых корпоративных субсидий. Поскольку такие предложения, похоже, утратили свою популярность, возможно, будет политически целесообразно ограничить их более скромной целью, например, установлением лимитов на размер и тип субсидий, которые могут предоставлять участвующие штаты.
Наконец, важно подчеркнуть, что любое такое соглашение должно касаться только специфических субсидий компаниям. Штаты не должны отказываться от своей способности проводить экономические реформы, которые влияют на все компании одинаково — например, снижать или отменять корпоративные налоги — или принимать другие меры, которые в целом улучшают бизнес-климат в их юрисдикции.
Улучшение прозрачности
Лучшее понимание бюджетных расходов, связанных с корпоративными субсидиями, поможет изменить подход к обсуждению этой темы. GASB 77 и отчёты о налоговых льготах на уровне штатов дают базу для повышения уровня прозрачности, но улучшить требуется многое.
Организация Good Jobs First предложила модель законодотельства, которую штаты могут использовать как основу для улучшения прозрачности. Один из вариантов законопроета предусматривает создание единого бюджета экономического развития. В рамках этого бюджета государственные органы должны будут публиковать списки всех налоговых льгот с указанием сумм по компаниям, программам и ведомствам в виде электронных таблиц.Модель можно улучшить, добавив в неё другие виды стимулов, такие как субсидии, займы или вложения в инфраструктуру. Также можно включить определение субсидий, предложенное ВТО, и добавить данные не только о ежегодных расходах, но и об их общем размере и прогнозах на будущее.
Ещё одной полезной моделью от Good Jobs First является законопроект «Право налогоплательщиков знать о рабочих местах». Он требует, чтобы компании, получившие субсидии, сообщали, сколько рабочих мест они обещали создать и сколько фактически создали. Также компании должны указывать, если в других местах из-за этого сократили рабочие места.
Со временем государственные и муниципальные органы власти должны принять единые стандарты для отчётности о стимулах. Такие стандарты могут быть разработаны и поддерживаться признанным органом стандартизации или временной группой учёных, аналитиков и практиков.
Другие реформы
Даже если невозможно полностью прекратить гонку за государственными субсидиями, штаты могут предпринять односторонние меры, чтобы ограничить самые вредные практики. Например, в Мичигане рассматривается идея, чтобы сделки по стимулам, заключённые исполнительной властью, требовали одобрения законодательного органа. Хотя это решение далеко от идеала, оно может повысить прозрачность, снизить риск злоупотреблений и ограничить самые крупные бюджетные траты для корпораций.
Наиучший подход в экономической политике — отказаться от особых льгот для отдельных компаний и вместо этого создать равные и благоприятные условия для всех. Это можно сделать, снизив и упростив налоги для бизнеса, уменьшив количество правил и ускорив процесс выдачи разрешений.
Рейтинги на уровне штатов могут быть полезны для оценки и планирования таких реформ. Например, организация Tax Foundation ежегодно публикует исследование, в котором оценивает налоговую политику штатов. Хотя первые места занимают штаты без подоходного или торгового налога, высокие оценки также получили Индиана и Юта — они вводят все основные налоги, но делают это по низким ставкам и с широким охватом.
Проект QuantGov, запущенный Центром Меркатуса при Университете Джорджа Мейсона, подсчитывает количество ограничений, введённых большинством из 50 штатов. В последнем рейтинге QuantGov наименьшее количество правил было зафиксировано в Айдахо, Южной Дакоте и Аляске.
Заключение
У политиков есть мощные стимулы предоставлять корпоративные льготы, и во многих штатах им ничего не препятствует. Это прискорбно, поскольку такие льготы часто не оправдывают обещанных рабочих мест и экономического роста, при этом создают значительные бюджетные и внебюджетные расходы. В период администрации Байдена гонка за льготами на уровне штатов и муниципальных властей совпала с большими федеральными субсидиями, открывающими новую эпоху промышленной политики США. Одна из отраслей, поддерживаемая государством, электромобили, уже сталкивается с меньшим, чем ожидалось, спросом, что ставит под угрозу некоторые федеральные, государственные и местные инвестиции в производство электромобилей и батарей.
Чтобы разорвать “дилемму заключённого”, которая активно способствует большему распространению льгот, законодатели должны заключать соглашения друг с другом, начиная процесс многостороннего разоружения льгот. Модель для такого соглашения уже предложена.
Правительствам следует предоставлять налогоплательщикам и другим заинтересованным сторонам больше информации о стоимости таких льгот для коропраций, а не так, как это происходит на данный момент. Это можно осуществить через повышение прозрачности, возможно, в рамках того модельного законодательства, предложенного организацией Good Jobs First.
Если лучший подход к субсидированию бизнеса - это не предоставлять такие льготы вообще и в данный момент времени это достигнуто быть не может, то постепенные реформы могли бы хотя бы ограничить худшие злоупотребления льготами и снизить их экономический ущерб.
Дополнение
После экономических потрясений в начале XIX века законодательные органы штатов приняли положения, запрещающие финансовую помощь корпорациям. В 1825 году в северной части Нью-Йорка было завершено строительство канала Эри, который финансировался за счёт правительственных облигаций. Другие штаты, вдохновленные успехом проекта, также начали выпускать собственные облигации. Однако, как отмечают исследователи из Mercatus Center, в своей статье 2020 года, «неустойчивость этих государственных инвестиций в частные проекты была полностью обнажена в ходе паники 1837 года и значительного последующего экономического спада, который продолжался с 1839 по 1843 год». Эта паника привела к дефолту восьми штатов и одной территории по их долговым обязательствам.
Положения против финансовой помощи также были введены как попытка восстановить кредитоспособность государственных облигаций. Например, бюджет Нью-Йорка сильно пострадал от паники 1837 года. К 1842 году кредитоспособность Нью-Йорка оказалась на грани дефолта. Чтобы избежать этого, законодательное собрание Нью-Йорка одобрило новые налоги для поддержания финансовой устойчивости штата. Неудивительно, что эти новые налоги не были популярны и законодатели предложили внести изменения в конституцию штата, чтобы ограничить объём долга, который штат может брать на себя. Эти изменения не были приняты в 1845 году, и в том же году было созвано конституционное собрание, которое привело к добавлению статей, ограничивающих размер долгов штата и запрещающих выпуск новых долговых обязательств для финансирования отдельных проектов.
Эти положения были характерны не только для Нью-Йорка. Фактически, к 1857 году во всех штатах были введены конституционные долговые ограничения. А в 1870-х годах последовала вторая волна положений, направленных против финансовой помощи бизнесу, когда законодательные органы штатов попытались ограничить муниципальные и местные заимствования.
Первоначальное применение этих антизаймовых положений на уровне штатов было в достаточной мере строгим. Например, в 1879 году Верховный суд Колорадо постановил, что владение городом Боулдер акциями железной дороги было недопустимо в соответствии с новыми положениями штата о борьбе с субсидиями. В заключении говорилось, что конституция Колорадо запрещает «любую государственную помощь железнодорожным компаниям, будь то в виде пожертвований, грантов или подписки, независимо от того, какую общественную пользу и преимущества может принести строительство такой дороги.
Однако авторитет и масштабы положений о запрете помощи были существенно ослаблены с развитием юриспруденции “общественной пользы” в конце 19 и начале 20 века. Эта доктрина была впервые чётко изложена в деле Верховного суда Пенсильвании Sharpless v. Mayor в 1853 году, где было решено, что «железные дороги — это не частные дела. Это общественные улучшения, и государство имеет право и обязанность способствовать торговле и благосостоянию людей». В результате Верховный суд Пенсильвании позволил городу Филадельфия обойти эти положения штата и владеть акциями железнодорожной компании.
Доктрина общественной пользы (общественного блага) была применена и на федеральноим уровне в решении Верховного суда США Loan Association v. Topeka 1874 года. Суд отменил закон, который позволял властям Канзаса использовать облигации для финансирования частных инфраструктурных проектов, но только в том случае, если эти средства не направлены на выполнение общественных нужд. То есть, суд подчеркнул, что налог может быть законным только в том случае, если он идет на нужды общества, а не на частные интересы.
Мэтью Митчелл отмечает, что «с самого начала суды проявляли необычайную склонность толковать “общественную пользу” в как можно более широком свете». Например, в деле Шарплесса термин “общественная польза” был истолкован крайне либерально и включал любые выгоды для общества от любого частного проекта, финансируемого государством. В начале 20 века Верховный суд США также принял подобную либеральную трактовку термина. В деле 1918 года State of Georgia v. Trustees of Cincinnati Southern суд постановил, что бессрочная передача земель штатом Джорджия железнодорожной компании Cincinnati Southern в 1879 году была «передачей в помощь общественной цели, от которой ожидаются большие выгоды». Именно поэтому эта передача земли не подпадала под те «негативные явления», которые конституция штата Джорджия стремилась предотвратить. Следовательно, передача земли не могла быть отменена на основании положений о запрете помощи штата.
Важным развитием в юриспруденции общественного блага стало решение Верховного суда штата Миссисипи в 1936 году по делу Balance Agriculture with Industrial (BAWI). Эта программа, считающаяся началом современной эпохи целевых субсидий, «стремилась минимизировать последствия Великой депрессии, предлагая низкие налоги, дешёвую землю и низкие заработные платы в сочетании с налоговыми льготами и другими субсидиями и стимулами для привлечения северных промышленностей в Южные штаты». Казалось бы, BAWI нарушает положения Конституции Миссисипи о надлежащей правовой процедуре и запрете на предоставление субсидий. Тем не менее, в своем решении 1938 года по делу Albritton v. City of Winona Верховный суд Миссисипи поддержал конституционность программы BAWI, заключив, что «суды не имеют права заменять своё мнение на мнение законодательных органов». После решения Albritton суды штатов стали с большей вероятностью принимать решения в пользу законодательных органов в определении границ общественного блага.
Цитирование
Скотт Линсиком, Марк Джоффе и Крит Чанвонг. «Реформа субсидий на экономическое развитие на уровне штатов и местных властей», Аналитический доклад № 980, Институт Катона, Вашингтон, округ Колумбия, 19 сентября 2024 года.